LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS
PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL
DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC.
COLECCIÓN JURITEX 18
©RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS
EDICIÓN ELECTRÓNICA
GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2010.
2.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
El funcionamiento de la administración además de las competencias asignadas por la ley a los órganos y entidades, depende de las actividades efectivamente ejecutadas por los funcionarios públicos, que tienen a su cargo desarrollar las funciones que la ley asigna a la administración estatal.
Esas actividades se clasifican según el proceso de administración, en actividades de planificación o preparatorias de lo que será el plan de gobierno y el presupuesto general del Estado. Esta actividad es desarrollada por los órganos de planificación y de conformidad con la Constitución Política, con la participación de la población organizada en los Consejos de Desarrollo. Agregamos las actividades de decisión política, a cargo de los funcionarios superiores del Organismo Ejecutivo y los diputados del Congreso de la República, cuando eligen los proyectos de planes y presupuesto para ser aplicados durante el próximo año. También se desarrolla la actividad de ejecución, que legalmente es competencia de la totalidad de funcionarios públicos superiores, intermedios y menores, asignados a los órganos y dependencias del Organismo Ejecutivo así como a las entidades descentralizadas y autónomas, encargados de la prestación de servicios, construcción y mantenimiento de la obra pública y de la atención a los requerimientos y solicitudes de los usuarios, particulares, o población en general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por técnicos y profesionales, que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados de la ejecución de planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la actividad de asesoría y consultoría. Todos ellos supervisados, controlados o fiscalizados por técnicos y por los propios funcionarios públicos que tienen esta responsabilidad, como parte de las potestades o facultades derivadas de su calidad de funcionarios superiores.
Los actos derivados de la actividad de planificación se denominan en general, planes de gobierno y están integrados por programas, proyectos y presupuesto. Los programas cubren cierta materia administrativa dirigida a toda la población (por ejemplo el programa de salud preventiva) y los proyectos, van dirigidos a la ejecución de programas para poblaciones determinadas (por ejemplo, el programa de salud preventiva dirigido a los pobladores de los municipios fronterizos con El Salvador, de los departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad también puede producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etcétera. En la planificación como se apuntó, participan los órganos de planificación como la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y las unidades de planificación de los Ministerios y de las entidades descentralizadas y autónomas.
Los actos relacionados con la decisión para escoger el plan de gobierno y el presupuesto, revisten características esencialmente políticas y económicas. Los funcionarios superiores que tienen a su cargo esta actividad, se fundamentan en la Constitución, los Acuerdos de Paz, los compromisos internacionales del Estado, el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos políticos que los llevaron al poder. La decisión da como resultado el Presupuesto General del Estado de cada año, que lleva implícito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto significa que debe existir una política de Estado y de Gobierno coherente con las necesidades sociales y las posibilidades financieras del Estado.
3.
Luego de tomar esa decisión como se expuso, esencialmente económica y política, los planes de gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La actividad de ejecución está a cargo de los órganos ejecutivos del Organismo Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autónomas de la administración estatal. Durante el proceso de ejecución, surgen dudas y problemas de naturaleza técnica, financiera o contable y jurídica que dan lugar a que las consultas que se dirigen a los técnicos para que mediante dictámenes y opiniones propongan soluciones a los problemas o la aclaración de las dudas. Cuando la duda o problema se consulta al superior y éste toma una decisión, el órgano que dirigió la consulta, recibe una orden o instrucción (no un dictamen), pues el superior quedó avocado del asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad de tomar una decisión que debe comunicar al subordinado que le hizo la consulta, para que proceda de conformidad con sus órdenes.
De igual forma, durante el proceso de ejecución los actos de los funcionarios, deben ser objeto de control técnico, financiero o de cuentas y jurídico. El control está encomendado a técnicos en las áreas del conocimiento humano aplicable al asunto objeto de la supervisión (ingeniería, arquitectura, urbanismo, medicina preventiva, salubridad, educación, contralores o auditores, abogados, etc.) y da como resultado que la actividad sometida a fiscalización pueda ser aprobada o por el contrario, objeto de modificación y hasta revocación.
El control también lo debe ejercer el funcionario superior ex oficio (como parte de sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectúan regular y oficiosamente, enterándose de las actividades del personal a su cargo o a solicitud de las personas que en determinado momento resulten perjudicadas en sus intereses legítimos, como efecto de las actividades de ejecución, especialmente cuando esa actividad viola las normas legales. En estos casos, los afectados tienen la posibilidad de solicitar la intervención del superior, con la finalidad de revisar los actos de los inferiores, mediante el uso o interposición de los recursos administrativos.
En lo relacionado con la actividad de ejecución, los actos técnicos y presupuestarios son parte del área de conocimiento, estudio y aplicación de otras ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar el tema desde el punto de vista jurídico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener conocimientos básicos en materia técnica y contable, cuando su ejercicio profesional se relaciona con la administración estatal, pues esto le permitirá dar una respuesta adecuada a la problemática administrativa que debe ser entendida integralmente y por lo tanto, debe abordar el tema mediante el estudio de los diferentes aspectos interrelacionados. El abogado debe estar preparado para entender el lenguaje técnico de los economistas, de los auditores, de los médicos salubristas, etc.
Al abordar la actividad de ejecución desde el punto de vista jurídico, el tema principal es el Acto Administrativo. Se denomina así, porque se desarrolla durante el proceso de administración, especialmente durante la ejecución de los planes de gobierno, el presupuesto general del Estado y la aplicación del sistema legal que regula a la Administración Pública. Los actos administrativos revisten diversas formas.
4.
Una de ellas, son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un expediente administrativo; las providencias que impulsan el trámite de los expedientes; las instrucciones y circulares que se emiten para facilitar la ejecución, etc.
CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
RACIONAL. El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de análisis lógico jurídico, en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma legal (constitucional, ordinaria o reglamentaria y en su caso las cláusulas contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisión, se tramitó un expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusión sobre la pertinencia o impertinencia de determinada actuación. Esa evidencia es contrastada (comparada, homologada) con la normativa legal, para determinar la procedencia o improcedencia de determinado o determinados actos administrativos.
El acto administrativo debe ser producto del ejercicio mental (análisis y síntesis) del funcionario, pues se trata de una DECLARACIÓN DE VOLUNTAD que en nombre del Estado, hace el funcionario que tiene la competencia legal para hacerlo y en consecuencia, el efecto jurídico que resulta es el de vincular y obligar al Estado por los efectos de esa declaración. No se trata pues, de una simple manifestación de voluntad, sino de un acto racional de adaptación de la realidad que enfrenta el funcionario, a la normativa legal vigente.
UNILATERAL.
Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus funciones tienen la representación legal del Estado, este –el Estado- declara su voluntad sobre el asunto objeto del acto de ejecución.
Esa decisión se toma en el seno de la administración estatal y por ello es unilateral. Es el caso contrario a la bilateralidad típica de los contratos. Se trata de una decisión unilateral del Estado.
DIRECTO Y CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos específicos, se resuelven situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la solicitó. Un policía mediante su acción material y directa, detiene el tráfico y da vía a los vehículos que se conducen en sentido contrario. La entrega de una certificación o de una constancia administrativa, es un acto administrativo concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida de nacimiento, constituyen un acto administrativo real.
Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos directos y concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que tienen efectos generales pues van dirigidos a toda la población o a un sector de esta, que en el momento de la emisión del reglamento no son susceptibles de ser identificados o individualizados.
5.
PÚBLICO.
Todos los actos de la administración estatal deben ser conocidos por aquellos a quienes afecta directamente, así como por todas las personas que estén interesadas en conocerlos o que por diferentes razones tengan relación con los efectos de los actos administrativos o por el mero interés de conocer las actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones académicas, cuando los estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no están bajo garantía de confidencialidad otorgada por la ley), en aplicación de los principios de publicidad y de libre acceso a la información contenida en los archivos del Estado, reconocidos por la Constitución Política. LA EXCEPCION ES LA GARANTÍA DE CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIÓN RECONOCE, POR EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.
La violación a esta garantía constitucional de publicidad, ha producido la discusión del proyecto de ley de habeas data (emitida finalmente como ley de acceso a la información), como resultado de presiones internacionales ante un Estado que no muestra transparencia y que está acostumbrado por los gobiernos a esconder sus acciones y constancias.
El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las personas a quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por expresiones o señales directas de los funcionarios (el alto que marca un policía con su mano, con un silbato o con una figura o rótulo internacional de tránsito).
Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la administración estatal, son conocidos por los interesados por medio de otros actos que se denominan notificaciones y que consiste en la entrega personal de una cédula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la resolución.
El conocimiento público a través de expresiones materiales o por medio de las notificaciones, marcan el momento en que el acto administrativo puede producir sus efectos legales. Nadie está obligado a reconocer efectos legales de un acto administrativo supuestamente dirigido a esa persona, si el afectado no conoce la existencia del mismo, por los medios legales de publicidad o de notificación.
Los efectos legales que se producen por el acto públicamente conocido o notificado, se traducen en derechos y obligaciones para el Estado y para los particulares directamente involucrados en la actividad. Esta es la diferencia principal entre los actos administrativos de ejecución y la actividad administrativa de consulta, que a través de los dictámenes técnicos o jurídicos dan respuesta a la consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas técnicas o jurídicas. De allí que los dictámenes no produzcan efectos jurídicos directos a los particulares y por lo tanto, no son notificados porque no contienen decisiones y solo contribuyen a que el funcionario superior racionalice el asunto, lo analice y haga la declaración final, en nombre del Estado por medio de un acto administrativo.
6.
LEGÍTIMO.
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una función pública otorgada al funcionario por medio de la competencia legal, se presume legítimo. Esto significa que cuando el acto administrativo es el producto final de un procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos legales de fondo y de forma, adquiere presunción de legitimidad.
En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple con todos los requisitos legales y desde el momento de su notificación o publicidad, está preparado para empezar a producir efectos jurídicos.
Sin embargo, como se trata de una presunción de legitimidad, esa legitimidad puede ser sometida a revisión. Cuando el acto administrativo afecta los intereses también legítimos de uno o varios particulares, tanto la teoría como la legislación reconocen la fabilidad de la administración del Estado y de sus funcionarios; se reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos irregulares.
La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su vez la posibilidad de solicitar la revisión del acto a través del control jurídico.
En esos casos la persona que se considere afectada negativamente en sus derechos, puede solicitar la revisión de la actuación administrativa mediante la interposición del recurso administrativo (tutela administrativa) que le otorgue la ley.
Esa revisión da como resultado, al concluir el procedimiento administrativo de impugnación, otro acto administrativo que confirma o revoca total o parcialmente el sometido a la revisión.
Esa última actuación se considera como decisión unilateral y definitiva de la administración pública, que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada, pues en caso de continuar la afectación negativa a los intereses legítimos del particular, el interesado puede acudir a la vía judicial (tutela judicial), a plantear su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias, adquiere naturaleza de cosa juzgada, desde que la última sentencia queda firme.
DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que se revisó a solicitud del afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificación o el nuevo acto que se emitió en sustitución de aquel que se reconoció viciado o cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al interesado nunca lo atacó por medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se considera como acto firme y por lo tanto definitivo.
Ese acto contiene la posición final de la administración del Estado sobre el asunto o asuntos concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisión a solicitud del particular por adquirió firmeza de cosa juzgada formal (cuando concluyó en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando no fue atacado en la vía administrativa o en la vía judicial).
7.
En relación a la definitividad del acto administrativo es importante referirse a la lesividad de los actos de la administración pública.
La lesividad del acto administrativo es una figura jurídica que se produce cuando un acto ya es definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las personas a quienes va dirigido) y es una excepción a la legitimidad y definitividad del acto.
La lesividad resulta durante el proceso de ejecución del acto, cuando dicho acto produce efectos en contra del Estado (daños y perjuicios).
Por ser un acto definitivo y en aplicación del principio de seguridad jurídica, no puede ser revocado de oficio por la administración pública (ya está consentido o aceptado).
Para dejarlo sin efecto, es necesario que el Estado declare lesivo el acto o el contrato, emitiendo el Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo que se debe publicar en los medios de comunicación masiva, entre estos el Diario Oficial y posteriormente, el Procurador General de la Nación, debe plantear una demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la anulación judicial del acto o contrato lesivo.
Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos años a partir de la fecha en que el acto se emitió. Transcurridos dos años sin que se declare la lesividad y sin que se pida la anulación judicial, queda firme y los funcionarios responsables pueden ser sometidos a procesos judiciales por los delitos y los daños y perjuicios que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses públicos.
IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicación o de la notificación, siempre que no sea impugnado pues la interposición de un recurso interrumpe la ejecución y los efectos del acto, mientras se resuelve el o los recursos y las acciones judiciales. El efecto retroactivo es prohibido por la Constitución Política, salvo las excepciones legales (arto. 15).
EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los requisitos de fondo y de forma de conformidad con la ley, produce efectos jurídicos.
Para esto, se procede a su ejecución o cumplimiento.
La ejecución del acto puede ser por dos vías. La ejecución administrativa o directa y la ejecución judicial o indirecta.
8.
La ejecución directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar cuando el acto surte efectos sin la intervención de un órgano jurisdiccional. La ejecución en este caso es normal, el acto produce sus efectos legales (derechos y obligaciones), porque la administración estatal y los interesados aceptan su contenido y acceden a cumplirlo.
Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez que la licencia queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma totalmente normal. O cuando un particular es notificado de una resolución, en donde se le ordena que proceda a derrumbar una pared peligrosa y cumple la orden en el plazo fijado en la resolución.
La ejecución judicial, obligada, indirecta o coactiva, tiene lugar cuando la resolución que contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para su ejecución, sin que los afectados procedan voluntariamente a cumplir. En este caso, la administración estatal debe proceder por la vía judicial a solicitar la ejecución coactiva del contenido de la resolución que contiene el acto administrativo.
Por ejemplo, ante una liquidación fiscal que ya está firme, si el contribuyente no paga los impuestos, multas e intereses, puede ser sometido a proceso económico coactivo. En casos de hacer, no hacer o entregar algo, se puede pedir la intervención del juez penal para que ordene la ejecución forzosa.
Por ejemplo cuando hay mercadería de contrabando, la administración tributaria puede pedir el secuestro de esos bienes. O cuando se ordenó la clausura de un local y no se cumple, el juez puede ordenar que con el auxilio de la fuerza pública se proceda al cierre.
DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo es una declaración de voluntad emitida unilateralmente por los órganos centralizados y desconcentrados y las entidades descentralizadas y autónomas de la Administración Pública, en forma concreta y que producen efectos jurídicos directos e inmediatos, entre el Estado y las personas a quienes va dirigido, a partir de su conocimiento (por medio de la publicación o de la notificación) y desde que se consideren firmes y definitivos.
9.
ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las características enunciadas.
ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD: El funcionario que dicta el acto a través del órgano administrativo que dirige o en donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitación o competencia legal para poder hacerlo. En sentido contrario, cuando el órgano y el funcionario no tienen competencia legal para actuar y desarrollar determinadas materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal producto de la función de hecho y el afectado por esa decisión puede interponer los medios legales de defensa (recursos administrativos o medios de impugnación) que la legislación le otorga. En caso de tratarse de un acto expresamente inimpugnable por disposición legal, el afectado puede solicitar amparo.
CONTENIDO Y OBJETO: El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias relacionadas con la organización, el funcionamiento o los controles de la administración estatal. Su objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los fines de la administración pública, de lo contrario el funcionario que lo emite puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en desviación del poder público, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus actos para obtener beneficios personales o político partidistas.
Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser posibles de cumplir tanto física como jurídicamente. En sentido contrario, cuando el acto tiene contenido y objeto imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurídicos e ilegales, entonces puede ser calificado como acto viciado (ilegal y antijurídico), el que también puede ser constitutivo de delito y el afectado puede negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del Estado. El acto está viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administración y por el otro, contendría un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de incompetencia y abuso de poder.
También debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de ser determinado.
En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a quienes va dirigido identificándolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en donde se producirán sus efectos jurídicos (derechos y obligaciones), para producir certeza y seguridad jurídicas para el Estado y para las personas a quienes afecta.
10.
CLÁUSULAS ACCESORIAS: Los actos administrativos pueden contener cláusulas accesorias y si carecen de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin embargo, cuando es necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas con la ejecución del acto administrativo, las cláusulas accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.
Las cláusulas accesorias pueden ser:
LA CONDICIÓN que consiste en la indicación de los hechos y acontecimientos que afectan el acto, en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede iniciar la producción de sus efectos jurídicos o dejar de producirlos o al contrario, al desaparecer los hechos, el acto deja de producir o empieza a producir efectos jurídicos. Esos hechos y acontecimientos pueden ser naturales y humanos, Por ejemplo, si las lluvias continúan, las poblaciones están avisadas que deberán ser evacuadas. Si la sequía persiste, empezará a funcionar un programa de riego artificial que concluirá al empezar a llover.
EL MODO es una cláusula accesoria que consiste en imponer una carga a la persona a quien se dirige la decisión administrativa que la favorece o que la obliga. Por ejemplo, cuando a un beneficiario de una pensión estatal se le indica al momento de notificarle la decisión estatal, que la pensión debe cobrarla en el lugar y fecha que se le indican en ese momento.
EL TÉRMINO consiste en agregar una cláusula en donde se señala expresamente a partir de cuando o hasta qué fecha, el acto producirá sus efectos jurídicos. Cuando se otorga el registro de una marca industrial se indica que el plazo es de diez años contados a partir de la fecha de inscripción en el registro.
ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administración el orden, la certeza, la legalidad y la juridicidad en la actuación administrativa, debe existir por escrito, una resolución, constancia o razón del acto o decisión pública. Otros requisitos formales que también deben aparecer son la fecha, el lugar, la identificación del órgano o entidad que emite el acto, la identificación del expediente en donde quedó la evidencia que fundamenta la necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios responsables de la actuación y la constancia o acta de notificación al o los interesados.
LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos administrativos, determinan que puedan ser calificados como actos viciados y susceptibles de ser impugnados por el interesado.
11.
Las clases de vicios en los actos administrativos pueden ser:
ACTOS JURÍDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).
El acto no tiene vida jurídica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales de fondo o de forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o ipso facto). Este tipo de acto carece de presunción de legitimidad y el afectado puede oponerse a su cumplimiento.
Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino efectos que son producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la responsabilidad civil (indemnizar los daños y perjuicios) y administrativa (destitución o sanciones administrativas). Por ejemplo, la destitución de un maestro de educación primaria por el Jefe de Personal del Ministerio de Trabajo; o que un comisario de policía ordene la captura de una persona sin orden judicial. En esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de poder. (ANALICE LOS ARTÍCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIÓN).
ACTOS ANULABLES. Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos se presumen legítimos y pueden producir efectos jurídicos (se convalidan), salvo que el afectado los impugne.
Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los revoque o modifique al resolver la impugnación que se plantee en su contra. Cuando la impugnación se declara improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el afectado puede acudir a la vía judicial que corresponda al contenido del acto: contencioso administrativa, contencioso tributaria, de trabajo, etc. para que el órgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o modifique total o parcialmente.
En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona afectada otorgue su consentimiento y se convierte en acto válido y perfecto.
Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el afectado podrá deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago por los daños y perjuicios que se produzcan por la negligencia o mala práctica profesional de los funcionarios responsables.
Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del profesional de la abogacía (como asesor jurídico de la administración o de la persona interesada en el caso), que con su intervención preventiva puede evitar que se produzcan actos administrativos con defectos, de allí que la preparación del profesional en todas las áreas del derecho, pero principalmente en las básicas como los actos, los hechos y los negocios jurídicos, revistan especial trascendencia.
12.
El acto anulable según el grado de importancia del defecto que contiene puede ser:
Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto que no puede ser subsanado porque el defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relación con el caso como ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las medidas implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser convalidado al ser subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es de forma. (por ejemplo, la falta de un sello en la notificación, un error de fecha o de número del expediente o el nombre incompleto).
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificación. Las generalmente aceptadas son las siguientes:
POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:
ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurídicos dentro de la propia administración estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un nombramiento, una destitución, la compra de equipo o de suministros). Los actos administrativos externos surten efectos en el ámbito externo o exterior a la administración pública y además de afectar jurídicamente al órgano o a la entidad que produce el acto, también afecta o puede afectar directamente a los particulares y a otros órganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre de un banco; otorgar licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donación de un terreno del Ministerio de la defensa al de educación o viceversa, o autorizar a una municipalidad para que utilice un bien propiedad del Estado).
POR EL ÓRGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:
SIMPLES Y COMPLEJOS.
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo órgano o entidad (una resolución ministerial, una resolución del alcalde de Panzós, una resolución del director general de Tránsito, etc.).
El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisión de dos o más órganos administrativos o entidades del Estado. (por ejemplo una resolución emitida por una mancomunidad de municipalidades integrada por Taxisco, Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una resolución dictada por el Ministerio de Salud Pública y el Ministerio de Ambiente para autorizar una empresa dedicada al control y combate de la llamada planta “extraterrestre” –la hidrila).
13.
POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:
LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIÓN.
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en prohibiciones o cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos de las personas a quienes va dirigido. Por ejemplo cuando no se permite una manifestación pública porque hay fuertes indicios de rompimiento del orden público; prohibir la venta de licores después de las 3.00 hrs. cancelar una ruta de operación de transporte extraurbano, cerrar un restaurante por medidas higiénicas, etc.
El acto es de ampliación cuando aumenta la esfera de los derechos de los particulares a quienes va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando les elimina obstáculos para que se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc. Por ejemplo, otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca comercial, exonerar el pago de impuestos, otorgar el título de perito contador, etc.)
POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO: VÁLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma, está conforme a Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugnó o porque se declaró sin lugar la impugnación, se procede a su cumplimiento o ejecución en forma voluntaria (ejecución directa) o coactiva (ejecución indirecta).
Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto inexistente, nulo de plena nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados, es un acto anulable. Ambos son actos viciados y solo la segunda categoría puede corregirse.
POR LA DECISIÓN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO: REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley señala el procedimiento, los requisitos y el sentido de la resolución final que puede ser de ampliación o de limitación.
La ley indica el contenido de la resolución, por lo que se convierte de observancia obligatoria y el funcionario no puede variar el sentido de la decisión contenida en la ley.
Por ejemplo, cuando un trabajador reúne los requisitos para recibir una pensión por jubilación porque trabajó más de treinta años con el Estado y su edad es mayor a sesenta años, el Servicio Civil no puede negarle esa pensión. Si un comerciante paga los aforos de importación de una mercadería, puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al público.
14.
Cuando la ley señala los requisitos y el procedimiento para la emisión de un acto, pero no indica el sentido del mismo y deja a discreción del funcionario que debe decidir que lo haga con base a los intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia públicas, pero sin extralimitarse en el ejercicio de sus funciones ni violentar el sistema jurídico se produce un acto discrecional.
Estas decisiones discrecionales generalmente están relacionadas con el ámbito político o con situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios sociales o fenómenos naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa aérea para que opere en Guatemala; abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en otros países. Conceder la explotación de recursos naturales o de servicios públicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o pensiones extraordinarias, disolver una manifestación pública, etc.
El artículo 221 de la Constitución Política (que debe analizar) señala la facultad o el derecho que tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales o por los actos reglados, para que puedan someterlos a los órganos jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o discrecional, por la vía contencioso administrativa. La acción de amparo también puede ser ejercitada.
LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, públicas o privadas se consideran afectas por los actos y resoluciones de la administración estatal, pueden impugnarlos por medio de los recursos administrativos (control a petición de sujeto legitimado).
Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que dictó la resolución que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denomina justicia retenida. Por ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposición en contra de la resolución que el dictó. El consejo municipal resuelve la reposición planteada en contra de sus decisiones.
En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior jerárquico del funcionario que tomó la decisión o por otro órgano administrativo, distinto al emisor del acto. Este sistema se denomina de justicia delegada.
Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migración la resuelve el Ministro de Gobernación; la Apelación contra el director de Servicio Civil la resuelve la Junta Nacional de Servicio Civil; la apelación contra la decisión del gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la apelación contra una Junta Directiva de alguna facultad de la Universidad de San Carlos la resuelve el Consejo Superior Universitario.
15.
Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolución es confirmada, el sujeto legitimado puede ejercer su acción en la vía judicial porque la vía administrativa ya se agotó y la resolución quedó firme para la administración estatal.
Es definitiva para la administración, pero puede ser revisada en la vía judicial por el tribunal de lo contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de aclaración y ampliación. En caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede plantear casación, la que producirá efectos de cosa juzgada formal en relación al acto motivo de la revisión judicial.
Cuando el caso se relaciona con violación a derechos o garantías constitucionales y derechos humanos, todavía existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe resguardo internacional del derecho que se alega fue violentado por la administración oficial, al concluir el amparo sin resultado favorable para el afectado, este puede acudir a la jurisdicción internacional (Comisión Interamericana de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).
En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se requiere:
a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administración estatal o de las entidades del Estado;
b) que el acto sea notificado al afectado;
c) que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;
d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que establece la ley.
Cuando el recurso se resuelve, la resolución queda firme, es definitiva para la Administración, se agota la vía administrativa y el perjudicado puede acudir a la vía judicial para que mediante demanda exija el respeto a sus derechos e intereses legítimos.
RGB 2010
PARA EL TEMA DE LA EJECUCION
DENTRO DEL PROCESO TECNICO
DE ADMINISTRACION ESTATAL,
ESTE FOLLETO SOBRE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS,
DESARROLLA
LOS ASPECTOS BASICOS DE LA
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DESDE
EL PUNTO DE VISTA JURÍDICO Y
QUE SE CONVIERTEN EN SATISFACTORES
SOCIALES AL GENERAR SERVICIOS
Y OBRAS ESTATALES.
LA ACTIVIDAD DE EJECUCION ESTA
APOYADA EN PREVENCIÓN POR
LA ASESORIA Y
EN CORRECCION,
COMO SUPERVISION O CONTROL
O FISCALIZACION,
TEMAS QUE REMITIRE
PROXIMAMENTE-
